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界面新闻编辑 | 刘海川
随着中国城镇化进程迈入新的阶段，人口结构的深刻变化正成为现实政策的基础坐标。
2026年2月3日，中央“一号文件”再次聚焦农村，并提及“适应人口变化趋势，立足主体功能定位，结合自然灾害防范，统筹优化村镇布局，提高村庄规划质量和实效，合理确定建设重点和优先序”等未来农村工作的布局。
界面新闻记者梳理历年中央一号文件对人口与乡村发展的政策脉络，可清晰看到从“被动应对”到“主动适配”的战略转变。2013年首次提出“有序推进农业转移人口市民化”，此后十余年间，政策焦点持续围绕农业转移人口落户、公共服务均等化等核心议题展开。2019年进一步提出“加快农业转移人口市民化，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，到2024年提出“实施新一轮农业转移人口市民化行动”，2025年则明确“顺应人口变化趋势，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合”，形成了应对农村人口变化覆盖户籍、教育、社保、住房的完整政策链条。
与以往侧重“人口向城镇流动”的政策导向不同，2026年中央一号文件实现了两大突破：一是首次将人口变化作为乡村国土空间布局的“前置条件”，明确要求规划编制必须精准对接人口规模、结构、分布的动态变化；二是提出“片区化推进乡村振兴”的新路径，取代往年“村庄分类建设”的表述，标志着中国乡村治理从“单点突破”向“系统整合”的转型。这种转变背后，是对乡村人口“三土聚合”新特征的深刻洞察，既要应对“离土”人口持续向城镇转移的长期趋势，也要保障“守土”的老人、妇女等群体的基本生活需求，更要承接“归土”的返乡青年、创业人才的发展诉求。
北方某市农业农村局一位负责规划工作的处长向界面新闻指出，在城市化早期，农村就已率先出现人口流失现象，偏远地区长期存在以留守妇女、老人和儿童为主的“空心化”结构。随着城镇化推进和生育水平持续走低，这一趋势并未逆转，反而在农村表现得更加集中和剧烈，这为农村工作提出了新挑战。
国家统计局最新公布的2025年全国人口数据显示，中国人口结构和城乡分布正在发生深刻变化。截止2025年底，全国常住人口约为 140489 万人，较上年减少约339万人，呈现出人口总量略有下降的态势。与此同时，全国常住人口中城镇人口达到95380万人，比上年增加约1030万人，而乡村常住人口降至45109万人，减少约1369万人。由此，全国人口城镇化率升至 67.89%，同比提高0.89个百分点，继续保持稳步上升趋势。
长期以来，城镇化率一直被视为中国现代化进程中最重要的结构性指标之一。人口从农村向城镇集中，不只是居住形态的改变，更意味着就业结构、产业体系、公共服务供给方式和社会组织形态的整体转型。从这个意义上说，城镇化率的持续提高，本身就是一个国家走向现代化的重要标志。中国过去数十年的发展路径，正是建立在这一判断之上。
但随着城镇化快速推进，人口持续向城市和县城集聚，农村人口总量下降、老龄化加速、区域分化加剧等问题也逐渐显现。正是在这样的背景下，乡村振兴战略被提出，其初衷并非否定城镇化，而是回应城镇化进程中暴露出的城乡发展失衡问题，防止农村在持续“失血”的过程中陷入全面衰退。
这也解释了为什么在相当长一段时间内，政策层面对农村人口问题呈现出一种微妙的张力：一方面承认农民进城、人口流动是不可逆的长期趋势；另一方面又试图通过投入和建设，维持乡村的整体活力，避免出现大面积“空心”和“失序”。
今年中央一号文件中提出“适应人口变化趋势，统筹优化乡村国土空间布局”，标志着这种张力正在发生重要转变。文件不再回避人口变化这一前提，而是将其作为乡村规划、建设和资源配置的起点。
“年轻人基本不会再回到村庄生活，下一代至少要送到县城接受教育；能随子女进城的老人会尽量进城，无法外出的，则在村庄中完成养老。”上述农业农村局人士判断，随着上世纪六七十年代出生的农村老年人口逐步退出，未来相当一部分村庄将面临人口自然消散的问题。
在这一背景下，农村人口持续减少被视为一种长期、结构性趋势。该人士认为，从财政可持续性角度看，国家缺乏能力对所有分散村庄进行长期、高标准投入，这一现实在政策层面是清楚的。随着农村养老人口逐步自然减少，中国整体城镇化水平也将自然抬升，未来可能接近85%甚至更高。
也正因如此，今年中央一号文件提出“统筹优化乡村国土空间布局、合理确定建设重点和优先序”，在他看来，本质上是一种未雨绸缪的制度安排。其核心并非在所有村庄平均发力，而是基于人口变化趋势，对村镇进行分类判断：对具备区位、规模和功能支撑条件、未来仍可能作为区域节点存在的村镇，给予必要和集中的建设投入；对缺乏人口和产业基础的区域，则通过规划引导其逐步退出高强度建设序列。
“这是一个过渡期的理性选择。”他表示，这意味着乡村振兴不再以假设人口稳定甚至回流为前提，而是在承认人口持续流动和分化的现实基础上，重新安排村镇布局、建设重点和公共资源投向。